2017年12月30日，云南省人民政府办公厅印发了《关于加快推进产业扶贫的指导意见》（云政办发〔2017〕139号，以下简称《指导意见》）。为便于各级政府、有关部门和社会公众更好地理解掌握和贯彻落实《指导意见》，现就《指导意见》解读如下：

一、《指导意见》出台的背景

习近平总书记多次强调，发展产业是实现脱贫的根本之策，把产业扶贫摆在“五个一批”的首位。近年来，全省各级各部门认真贯彻中央、省委关于脱贫攻坚特别是产业精准扶贫的重大战略部署，按照习近平总书记关于产业扶贫和深度贫困地区脱贫攻坚的重要指示精神，将产业发展与脱贫攻坚紧密结合，全面提升我省贫困地区的产业竞争力，努力让发展产业成为农民脱贫致富的重要依托。截至2017年底，云南省尚有建档立卡贫困人口118.1万户447.6万人，贫困发生率13.64%；贫困县数量达88个，占县（市、区）级行政区域的68.2%；部分区域生态十分脆弱、土地石漠化问题严重；贫困地区既包含滇西国家级连片贫困地区与民族直过地区，还包含藏区和石漠化地区,贫困面广、贫困程度深，扶贫攻坚任务极为艰巨。尽管我省产业扶贫工作任务布置较早、规划出台及时、部分工作有亮点，但在明确职责定位、摸清基础现状、选择优势产业、培育新型主体、完善利益联结机制、加强管理技能培训、创新投入机制等方面与全国兄弟省份相比还存在一定差距，迫切需要创设扶持政策，强化顶层设计，细化推进措施，压实工作责任，落实责任主体，明确工作思路和目标、工作重点和措施、各级各相关部门职责、保障措施等，作为今后指导推动云南省产业扶贫工作的纲领性文件，形成全省上下以实际行动齐抓共推产业扶贫工作的浓厚氛围。

二、《指导意见》提出的总体要求

（一）总体思路。全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕精准扶贫精准脱贫基本方略和乡村振兴战略，把产业扶贫作为稳定脱贫的主要依托和根本措施，坚持产业进村、扶持到户，找准优势主导产业，政府、基层组织、社会各界、新型经营主体、贫困户合力推进，基地建设、精深加工、品牌培育、市场开拓全产业链打造，实施贫困地区“一村一品”“一乡一业”“一县一特”产业推进行动，促进贫困地区农村一二三产业融合发展，夯实贫困地区持续稳定发展基础。

（二）目标任务。到2020年，培育打造一批贫困人口参与度高、能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业，建成适合贫困地区发展实际的产业体系，建立完善企业、合作社与贫困户联动发展机制，新型合作经济全面覆盖建档立卡贫困户。贫困乡镇、贫困村产业效益显著提升，有劳动能力的建档立卡贫困户有1个以上产业增收项目，有培训意愿的建档立卡贫困户掌握1门以上就业创业技能，实现户户有增收项目、人人有脱贫门路，确保产业扶贫对象如期实现脱贫。

（三）基本原则。包含了坚持精准施策、坚持因地制宜、坚持市场导向、坚持农民自愿、坚持绿色发展5条基本原则。

三、《指导意见》提出的产业推进措施

（一）分类推进产业扶贫

一是做强特色种养业和农产品加工业。在稳定和提升粮食产能的基础上，积极推进重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，加快特色产业新品种、新技术的引进、示范和推广，健全特色产业标准体系。实施农产品加工提升工程，支持贫困地区对传统加工业进行新技术、新工艺、新装备改造。在特色农产品优势产区扶持建设加工基地和园区，引导特色农产品加工业向县城、重点乡镇和产业园区集中。全面推进农业废弃物资源化利用，鼓励龙头企业积极发展循环经济。支持龙头企业到贫困地区建立农产品加工基地，就地开展农产品精深加工，提供市场、信息、物流和品牌打造服务。

二是发展特色林产业。加强林业生态环境保护，实施天然林保护、退耕还林还草和森林经营工程，提高贫困地区森林覆盖率、森林质量和效益。优先聘用有劳动能力的建档立卡贫困人口担任生态护林员，通过参与生态保护工作获得工资性收入。大力发展林下经济、特色经济林、木本油料、竹藤花卉等特色林产业及森林旅游休闲康养等绿色新兴产业，深化集体林权制度改革，加快发展特色苗木产业，因地制宜发展观赏苗木、特色林果、中药材和花卉种苗产业，促进贫困户增收致富。

三是发展工业和信息产业。大力扶持贫困地区重点产业技术创新，提高优势资源转化率。加大对贫困地区农业机械产业发展支持力度，优先支持农机具项目建设，提高农作物耕种收综合机械化水平。重点扶持有条件的贫困地区发展生物医药和大健康产业、特色轻工业，以及有色、黑色和稀贵金属等新材料精深加工产业。加快贫困地区工业园区建设，促进贫困地区中小微企业发展，实施中小企业成长培育工程和行业“小巨人”培育工程，推进贫困地区“互联网+”应用，扶持贫困地区民营企业做大做强。

四是发展现代服务业。加快贫困地区现代物流体系建设，大力发展农村电商，加强贫困地区电子商务人才培训。对与建档立卡贫困户签订农产品购销合同的电商企业实施奖补政策。发展农业经营性服务，培育壮大贫困地区各类社会化服务主体，提升农机作业、技术培训、农资配送、产品营销等专业化服务能力。

五是发展乡村旅游业。实施“123518”旅游扶贫工程。鼓励农村集体与有实力的大户、企业、开发商采取股份联合的方式开发乡村旅游。鼓励城市居民与农民合伙开发乡村旅游。加快旅游扶贫基础设施建设。加强乡村旅游人才培训。完善乡村旅游业政策措施。

（二）完善工作措施

一是创新帮扶模式。探索政策驱动模式，实行“政策+资源”带动贫困户，通过政策手段撬动土地、资金和技术等发展要素。探索龙头带动模式，实行“企业+市场”带动贫困户，提高农产品附加值，拓展特色产品市场。探索挂靠帮带模式，实行“挂靠帮带+保底分红”带动贫困户，将贫困户享受的贷款和扶持资金挂靠到新型经营主体，实行年终保底分红。探索乡村旅游带动模式，带动贫困户融入旅游产业链。探索能人带动模式，实行“能人+托管代养”带动贫困户，发挥能人掌握技术和熟悉市场的优势，采取托管代养等方式帮助贫困户发展生产，每年每个贫困村培养2名以上致富带头人或农村经纪人。探索租赁返聘模式，实行“土地租赁+返聘务工”带动贫困户，鼓励龙头企业到贫困地区流转贫困户土地建立生产基地，聘用贫困人口务工。探索集体反哺模式，实行“集体经济+共建共管”带动贫困户，发展壮大集体经济，吸收贫困人口到集体公益岗位就业。探索抱团经营模式，实行“捆绑抱团+合作经营”带动贫困户，以贫困户为主要力量组建合作组织，发展专业化生产，实现规模效益。探索培训造血模式，实行“培训+产业”带动贫困户，将先进生产技术和方式精准培训到贫困户，提升生产技能。探索电商扶贫模式，实行“互联网+”带动贫困户，突破贫困地区农产品销售渠道瓶颈。

二是发展新型农村合作经济。引导新型农业经营主体，通过多种形式，与贫困户建立紧密利益联结机制。开展全省建档立卡贫困户新型农村合作经济全覆盖工作。建档立卡贫困户、低保户、五保户等进入新型农业经营主体，应享受正常的政策待遇。鼓励有条件的贫困地区依法兴办农民合作社，组织带动贫困户利用当地产业优势发展生产。对带动贫困户脱贫成效明显的农业经营主体给予奖补。

三是壮大集体经济。稳步推进农村集体产权制度改革，明确集体经济组织投资主体资格。建立集体资产收益向贫困户倾斜的分配机制。推广资产收益扶贫模式。积极推进扶持村集体经济试点，多元化拓展村级集体经济实力。建立完善农村产权流转交易市场，促进农村产业合理重组。

四是培育龙头企业。扶持贫困地区本土企业发展壮大。支持龙头企业与合作社、家庭农场、专业大户等经营主体开展多种合作方式，实现以产业为纽带的合作共赢。强化扶贫招商，积极引进能够带动贫困户的龙头企业。鼓励各地研究制定支持龙头企业参与产业扶贫的政策措施。通过准入、保险、再担保等多种方式，建立和完善土地流转风险防范机制。

五是强化科技支撑。加强贫困地区农村实用人才和新型职业农民队伍建设，实现对有劳动能力贫困人口的培训全覆盖。组织动员高校科研院所专业人才，为基层一线提供创新科技服务。鼓励科技人员到贫困村领办企业，承包特色产业。建立科技人员技术服务与收入挂钩的推广机制。优先支持贫困村实施产业扶贫科技成果转化项目，提高贫困村新品种、新技术覆盖率。

六是加强金融支持。引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷支持机制。加大高原特色现代农业发展基金和扶贫开发基金对贫困地区的倾斜扶持力度。支持贫困县建立产业发展基金和农业信贷担保公司，推广政府增信机制下的扶贫小额信贷模式。完善政府、金融机构和企业合作机制，构建“政银企”对接平台。创新产业扶贫金融产品。稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作，积极推进林权抵押贷款工作。大力发展农业保险。对金融机构向建档立卡贫困户发放的扶贫小额信贷，由贫困县统筹使用财政资金，建立风险补偿机制，降低信贷风险。

七是推广先进范例。调研、挖掘、提炼，总结一批可复制、可推广、服水土、接地气的优秀范例。采取多种形式将成功范例和模式在全省范围内推广运用，发挥典型引路、示范带动作用。

（三）建全工作机制

一是加强组织领导。实行省负总责、市县抓落实的工作机制。在省产业扶贫领导小组的统筹领导下，结合有关产业主管部门职能职责共同推动产业扶贫工作。州、市、县、区人民政府做好具体项目组织实施。县级人民政府做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。各地要成立产业扶贫工作领导小组，建立政府主导，有关部门分工负责的产业扶贫工作机制，强化部门协同配合，做好指导服务。农业部门要做好技术参谋、信息提供、政策指导等工作，帮助贫困户提高自身发展能力，帮助贫困户了解市场、开拓市场、适应市场。扶贫部门要加强与农业、财政等部门在统筹扶贫资金项目安排上的沟通，确保资金使用精准、项目实施精准。

二是完善投入机制。加大财政投入产业扶贫力度。县级财政统筹安排资金，加大财政资金统筹整合力度，创新建立“县为主体”项目资金整合工作机制，利用扶贫、农业、林业、旅游等现有项目和资金渠道，采取以奖代补、先建后补、财政贴息等方式对贫困县产业扶贫项目予以支持。鼓励民间资本采取独资、合资、合伙等多种形式参与各项产业开发和经营。鼓励农户以土地使用权、固定资产、资金、技术、劳动力等多种生产要素投资产业发展项目。对新型经营主体、电商企业、建档立卡贫困户和贫困地区非建档立卡贫困户的扶持和补贴政策，可由各县、市、区自行制定。

三是严格考核督查。将产业扶贫工作纳入省对各州、市、县、区脱贫攻坚成效考核的重要内容，重点对新型经营主体扶持、利益联结机制构建、脱贫成效等情况进行考核。各州、市、县、区要制定具体考核实施细则。省扶贫开发领导小组组织开展联合督查，对重点部门、重点地区产业扶贫情况全面督查，委托科研机构、社会组织等对产业扶贫工作开展第三方评估。对工作推进不力的进行通报，对有关责任人进行约谈或追究责任。建立以绩效审计为重点的综合审计制度，审计结果作为有关部门监督、检查、验收和资金分配的重要依据。

四是营造良好氛围。加大产业扶贫工作宣传发动力度，充分利用各类媒体广泛开展宣传报道，营造全社会形成关心支持产业扶贫的良好氛围。